关于认罪认罚从宽制度执行情况的报告

——2020年5月27日在市五届人大常委会第十九次会议上

市人民检察院副检察长  甘正祥

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

受杨开江检察长委托，我向会议报告全市检察机关执行认罪认罚从宽制度的情况，请予审议。

认罪认罚从宽制度，是宽严相济刑事政策的法律化和制度化。具体而言，是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，同意人民检察院量刑建议并签署具结书的，可以依法从宽处理。

全面执行该项制度，能够更好地化解社会矛盾、减少社会对抗、促进社会和谐，能够优化司法资源配置、减少诉讼成本、提高诉讼效率，促进国家治理体系和治理能力现代化。2016年7月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议，审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》。2016年9月3日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议决定：授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个地区开展为期两年的刑事案件认罪认罚从宽制度试点。2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》，全面吸收试点工作成果，用19个条文在刑事诉讼法中正式确立了该项制度。2019年10月16日，最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部共同发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，对认罪认罚从宽制度的基本原则、当事人权益保障、各机关职责等作出了具体规定。

该项制度实施以来，全市检察机关立足实际，主动作为，加强协调，循序推进，取得明显进展。

一、全市检察机关执行认罪认罚从宽制度基本情况

2019年，全市检察机关共适用认罪认罚从宽制度办理案件1064件1301人，占同期审结人数的34.58%。其中起诉1194人，不起诉107人。今年1-4月，共适用认罪认罚从宽制度办理案件569件796人，占同期审结人数的76.8 %。认罪认罚从宽制度实施初期，全市检察机关受认识不到位、能力不适应以及协作不顺畅等多种因素影响，适用率偏低。自去年下半年尤其是9月份以来，适用比例持续扩大。今年以来，月适用率均在70%以上。

（一）坚持高位推动，注重思想引领。市院多次召开会议部署推进认罪认罚从宽工作。市院党组书记、检察长杨开江在去年9月份召开的两级院重点业务工作推进会上，明确要求两级院要将认罪认罚从宽制度的适用工作作为“一把手”工程，抓紧抓实，抓出成效。针对工作中的问题，市院今年初提出了“围绕工作目标，解决7个突出问题”的工作措施，即每月不低于75%的适用率、提高确定刑量刑建议适用率和法院量刑建议采纳率、降低被告人上诉率的目标，解决好适用率忽高忽低、精准量刑建议偏低、上诉率偏高、速裁程序适用偏低、案卡填报不完整不准确、值班律师制度不健全、社会评估回复效率偏低等7个问题，以确保认罪认罚从宽制度在我市依法全面正确适用。当前全市检察机关已充分认识认罪认罚从宽制度的政治意义、法律意义和社会意义，检察官主动自觉适用认罪认罚从宽制度的意识初步形成，认罪认罚从宽工作已步入持续发展轨道。

（二）强化组织领导，压实主体责任。市院成立“全面实施认罪认罚从宽制度”工作推进领导小组，下设办公室，并制定了推进方案。全市两级院均成立由分管检察长直接负责的认罪认罚工作专班，明确对刑事案件适用认罪认罚从宽制度为原则，不适用为例外，凡是未适用的刑事案件，需报分管检察长或者检察长审核，督促检察官落实主体责任。积极落实《安徽省检察官办理刑事案件职权清单》中对检察官办理认罪认罚案件部分权限的调整，对轻微刑事案件赋予承办检察官更大的处置裁量权，实现权责统一。删繁就简，在案件业务管理系统中进一步简化认罪认罚案件流程、简化法律文书、简化内部审批，进一步压实检察官办案主体责任，提升检察官适用积极性。

（三）坚持目标导向，狠抓措施落实。一是建立定期通报制度。每月通报各县（区）院认罪认罚从宽工作适用情况，并将通报抄送各基层院检察长。二是建立工作约谈制度。根据适用情况适时约谈工作滞后地区的基层院负责人，帮助分析原因，督促改进工作。三是完善量化考核机制。以考评为抓手，明确将认罪认罚工作开展情况作为年度目标考核的重要指标。

（四）加大指导力度，提升业务素质。切实担负起认罪认罚从宽工作全面推进的法律责任，组织赴外地考察学习认罪认罚从宽工作先进经验，开展专题论坛，发布省内外认罪认罚工作经验、工作指引、典型案例、制度规定和文书模版，为基层院提供丰富的学习参考资料，提高一线检察官的实践运用能力。对于日常工作中遇到的各种问题及时答疑解惑，对醉驾案件认罪认罚从宽制度适用情况和认罪认罚案件上诉情况进行专门调研。

（五）强化沟通协作，畅通适用流程。主动向市委政法委汇报工作，由政法委牵头，加强认罪认罚从宽工作中公、检、法、司的沟通协调和信息互通。舒城县院、霍邱县院主动与当地司法局协商，解决了值班律师费用和办公场所等问题。今年4月，舒城县院又与本地法院、公安局、司法局就适用速裁程序会签印发了《刑事案件速裁程序实施细则》。

二、当前认罪认罚工作中存在的主要问题和困难

（一）速裁程序适用比例持续偏低。去年9月份全市认罪认罚案件适用速裁程序比率为3%，10月份为3.57%，11月份为5.22%，12月份为5.69%，远低于全省同期20%左右的适用率。今年受疫情影响，1-4月份适用速裁程序比率为2%左右，仍低于全省同期14%左右的适用率。适用认罪认罚从宽制度办理刑事案件不仅应体现在实体上的量刑从宽，还应体现在程序上的简化处理，因此速裁程序的适用更能体现该项制度的价值。适用比例偏低的原因除检察官对速裁程序办案节奏加快、审查期限缩短不适应之外，客观上全市绝大部分县区尚未形成公安机关集中移送、检察院集中起诉、法院集中审理的“三集中”的办案模式，目前仅霍邱县院、霍山县院、金安区院初步实现轻微刑事案件集中办理。

（二）量刑建议能力存在短板。检察官量刑经验、精准量刑素能不足，以及量刑实践的复杂性，导致检察官目前尚未完全适应认罪认罚工作模式带来的新变化。主要表现在：对于最高法院量刑指导意见规范的23种常见罪名，确定刑量刑建议提不准；对于不常见的法院量刑意见中未规范的罪名，确定刑量刑建议不会提；对于新类型、复杂疑难、多罪名案件，确定刑量刑建议不敢提。大部分认罪认罚从宽案件在量刑建议方面缺乏释法说理。

（三）公检法司执行力度不一。个别地方公、检、法、司配合衔接不到位，权利告知、法律文书明示、值班律师、社会调查评估的委托等问题还未达成共识，未能形成推进合力。受律师队伍数量、值班律师待遇等诸多因素影响，驻所值班律师不到位，赴检察院值班律师积极性不高，法律帮助实质性、有效性不足，制约工作进展。个别基层法官对认罪认罚从宽制度认识不到位，对检察机关的确定刑量刑建议有抵触情绪。

（四）办案廉政风险加大。“捕诉一体”办案机制和认罪认罚从宽制度的适用，突出了检察机关的主导责任和作用，一定程度上扩大了检察官的裁量权，廉政风险明显加大。随着认罪认罚从宽工作的进一步推进，控辩之间是否会产生“权钱交易”等司法腐败问题令人担忧，如何强化监督制约需要高度警惕和重视。

三、推进认罪认罚从宽工作相关措施和建议

（一）加强协作、深化共识，确保适用工作行稳致远。全市检察机关将认真贯彻落实本次人大常委会的审议意见，并以此为契机，提请市委政法委于今年适时组织召开公、检、法、司联席会，听取政法各单位贯彻落实情况，研究解决认罪认罚从宽制度贯彻落实过程中出现的新问题。进一步提高认罪认罚从宽制度重要价值的认识，形成认罪认罚从宽制度执行工作的合力。

（二）优化模式、理顺关系，健全侦诉审有序衔接机制。对于适用简易程序或速裁程序，基于办案效率考虑，鼓励基层检察院积极协调公安、法院采取“集中”式办案模式办理轻刑类案件，即公安机关集中移送，检察机关集中告知权利义务、集中签署具结书、集中起诉，审判机关集中开庭。在办案团队建设上，明确要求对于速裁程序一般采取专人办理形式，简易程序或普通程序一般采取专门办案团队或办案组办理形式，同时支持各地积极探索或推进“一站式”办理、远程视频提审、具结。如在公安机关执法办案中心、看守所设置速裁法庭，检察院设置工作室或定点派驻人员，进行快速办理。

（三）多措并举、强化培训，努力破解量刑建议精准难题。一是加强对刑法量刑相关规定和最高法院、省高级法院关于量刑指导意见的学习培训，采取授课、座谈、研讨等形式虚心向法官学习，尽快补齐自身短板；二是抓紧研究制定本地常发易发罪名的量刑意见，明确量刑标准和规范程序，确保同一地区、同一时期、同类案件量刑基本均衡；三是充分发挥大数据智能辅助系统作用，确保量刑建议精准度和采纳率有明显提高；四是强化检律协商，充分听取被告人、辩护人对量刑的意见，为顺利庭审奠定基础。

（四）横向沟通、强化调研，着力解决当前工作突出问题。一是在横向信息沟通方面，公、检、法、司要加强认罪认罚从宽适用工作开展情况、主要做法、具体适用数据比例等信息沟通，形成互动衔接。发挥好联席会议制度作用，做好认罪认罚信息数据共享工作。二是针对认罪认罚从宽案件部分县区上诉率偏高、确定刑量刑建议偏低等问题，开展专题调研，分析原因，总结经验，补齐短板。

（五）聚焦重点、强化监督，确保从宽案件依法规范办理。针对认罪认罚从宽案件办理过程中，检察官司法廉政风险加大的问题，检察长、分管检察长和刑事检察部门负责人要切实履行“一岗双责”，同时积极探索构建认罪认罚案件全流程监督管理机制。进一步加强与纪检、案管、控申等部门联系，严格案件流程监督，主动接受检务督察和案件质量评查。认真落实认罪认罚案件信息、重要法律文书网上公开制度及公开审查制度，主动接受社会各界的监督，防控办案廉政风险。